返回
打印 中國(guó)應(yīng)該盡早出臺(tái)自己的壓載水管理區(qū)域性規(guī)則，有效保護(hù)我國(guó)的海洋環(huán)境，在國(guó)際舞臺(tái)擁有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
2004年《國(guó)際船舶壓載水及沉積物控制與管理公約》的通過(guò)，曾經(jīng)給業(yè)界帶來(lái)無(wú)限憧憬，但時(shí)至今日仍未生效，是什么阻止了其前行的腳步？美國(guó)的單邊立法，使區(qū)域規(guī)則強(qiáng)勢(shì)抬頭，此種勢(shì)頭緣何得以蔓延？面對(duì)這種新變化，中國(guó)將如何抉擇？
公約與規(guī)則的錯(cuò)位成長(zhǎng)
壓載水問(wèn)題，早在1973年的國(guó)際海事組織(IMO)大會(huì)上就被提出，之后船舶壓載水引發(fā)的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題被納入IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)議程。1990年，該委員會(huì)在其第31次會(huì)議上成立了一個(gè)壓載水工作組，開(kāi)始起草關(guān)于壓載水?dāng)y帶外來(lái)物種問(wèn)題的指南。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后，委員會(huì)將指南提交聯(lián)合國(guó)大會(huì)并成為大會(huì)決議在1993年被采納。2000年初，全球環(huán)境基金組織、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和IMO聯(lián)合發(fā)起了全球壓載水管理項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在幫助部分國(guó)家尤其是那些管理船舶壓載水傳播有害外來(lái)物種相對(duì)薄弱的國(guó)家和地區(qū)制定、完善法律和政策。2002年約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)上，各參會(huì)國(guó)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到了解決壓載水問(wèn)題的重要性，IMO開(kāi)始起草壓載水公約。2004年《國(guó)際壓載水和沉積物管理與控制公約》在IMO大會(huì)上正式通過(guò)。
值得注意的是，《壓載水公約》的出臺(tái)，區(qū)域性規(guī)則起到了很大的推動(dòng)作用。在2004年該公約獲得通過(guò)之前，世界上不少?lài)?guó)家就已制定了區(qū)域規(guī)則和管理措施。
美國(guó)是受壓載水污染危害最嚴(yán)重的國(guó)家，每年有大約20億噸的壓載水從世界各地遷徙到美國(guó)海域，政府每年花費(fèi)在壓載水污染治理方面的費(fèi)用大約20億美元。美國(guó)國(guó)會(huì)于1990年頒布了“1990年外來(lái)有害水生生物防止和控制法”。
1996年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“國(guó)家入侵物種法”。美國(guó)在1999年7月1日開(kāi)始實(shí)施壓載水管理法令，抵美船舶在進(jìn)入加拿大和美國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)海域200海里前都必須填寫(xiě)專(zhuān)用表格，并發(fā)至美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)總部。
2012年，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)(USCG)出臺(tái)了有關(guān)船舶壓載水的新規(guī)范。該規(guī)范提出了壓載水處理系統(tǒng)的實(shí)驗(yàn)應(yīng)由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)完成以及AMS(可替代的船舶壓載水處理系統(tǒng))等概念。根據(jù)USCG新規(guī)范，傳統(tǒng)壓載水置換的方法將不能達(dá)到其要求，船舶必須安裝壓載水處理系統(tǒng)，以防止外來(lái)入侵物種被運(yùn)到美國(guó)水域。在這一要求上，USCG標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際海事組織(IMO)壓載水管理公約的D-2標(biāo)準(zhǔn)相同。USCG條例33 Code of Federal Regulations(CFR)第151條和46 CFR第162條于2012年6月21日生效。
對(duì)于美國(guó)的近鄰加拿大，同樣起步很早。從1997年3月起，所有開(kāi)往溫哥華港帶有壓載水的船舶在到達(dá)加拿大水域前都應(yīng)在大洋中部更換壓載水，登輪的港方代表實(shí)施壓載水檢查，對(duì)壓載水取樣化驗(yàn)，未能滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)的船舶，將要求船舶出港，在海峽北側(cè)，落潮時(shí)更換壓載水，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失，均由該船承擔(dān)。
智利、阿根廷等國(guó)家分別在1994～1999年間紛紛出臺(tái)壓載水管理措施，要求到港船舶必須提前在大西洋中更換壓載水。
澳大利亞是世界上最早引入壓載水管理指南的國(guó)家之一。早在2001年7月1日，澳大利亞港口檢查當(dāng)局就開(kāi)始對(duì)駛往澳大利亞的國(guó)際航行船舶執(zhí)行強(qiáng)制性的壓載水管理計(jì)劃。新管理計(jì)劃由一個(gè)決策系統(tǒng)組成，向船舶提供一個(gè)可能將外來(lái)物種帶入澳大利亞港口或水域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
新西蘭及英國(guó)奧克利島港口國(guó)分別在1994～1999年間出臺(tái)壓載水管理措施，要求到港船舶必須提前在大西洋中更換壓載水。
毫無(wú)疑問(wèn)，各個(gè)國(guó)家各種各樣的區(qū)域規(guī)則和管理措施的出臺(tái)，對(duì)全球航運(yùn)界來(lái)說(shuō)，影響是巨大的，這對(duì)全球航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展不利。在這種情況下，亟需在IMO層面出臺(tái)一部國(guó)際公約。在這種情況下，2004年《壓載水公約》應(yīng)運(yùn)而生，契合了全球海事界的共同期盼。
十年風(fēng)雨路
讓很多人意想不到的是，《壓載水公約》通過(guò)后的十年，至今仍未生效。對(duì)此，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教白佳玉認(rèn)為，公約難以生效的瓶頸主要有三方面：一是批準(zhǔn)公約的國(guó)家中小島國(guó)占據(jù)了重要比重，但其船隊(duì)占世界商船總噸位數(shù)并不高，這些國(guó)家嚴(yán)重依賴(lài)海洋經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)，重視環(huán)境。相反，全球重要的航運(yùn)國(guó)家積極性不高，因?yàn)楣s對(duì)他們的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)沖擊很大。二是一些船舶壓載水技術(shù)發(fā)展緩慢的發(fā)展中國(guó)家畏于公約嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而遲遲不批準(zhǔn)公約，而船舶壓載水技術(shù)發(fā)展迅速的發(fā)達(dá)國(guó)家則會(huì)因?yàn)楣s中的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不能達(dá)到其保護(hù)環(huán)境的要求而拒絕批準(zhǔn)公約。三是公眾甚至國(guó)家預(yù)防意識(shí)的淡薄也是公約通過(guò)10年以來(lái)尚未生效的又一瓶頸。
值得注意的是，《壓載水公約》有兩個(gè)特殊的規(guī)定，其一是對(duì)船舶有關(guān)壓載水設(shè)施的溯及力規(guī)定，即盡管目前公約未生效，但公約生效后有關(guān)船舶壓載水設(shè)施的要求會(huì)追溯適用到公約未生效以前的船舶；其二，允許成員國(guó)按照國(guó)際法單獨(dú)或聯(lián)合采取更為嚴(yán)格的措施防止、減少或杜絕壓載水導(dǎo)致的有害外來(lái)物種入侵。
基于此，對(duì)于《壓載水公約》通過(guò)后卻遲遲不能生效，一些發(fā)達(dá)國(guó)家自然不會(huì)等待，紛紛制定自己的區(qū)域規(guī)則來(lái)保護(hù)海域環(huán)境。而這些區(qū)域規(guī)則的出臺(tái)，對(duì)航運(yùn)界產(chǎn)生了重大影響。其中，最為典型的當(dāng)屬2012年6月生效的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)USCG新標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)USCG認(rèn)可的供應(yīng)商應(yīng)確保其壓載水處理系統(tǒng)的實(shí)驗(yàn)是在獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)完成，壓載水管理系統(tǒng)應(yīng)通過(guò)USCG的認(rèn)可。作為選擇，USCG可能會(huì)接受船旗國(guó)主管當(dāng)局或代表船旗國(guó)主管當(dāng)局簽發(fā)的符合IMO規(guī)定的壓載水處理系統(tǒng)的型式認(rèn)可證書(shū)（如果該認(rèn)可已被USCG審閱并接受）。為符合美國(guó)的要求，經(jīng)IMO認(rèn)可的壓載水管理系統(tǒng)必須在上述規(guī)定日期前安裝于船上，系統(tǒng)安裝后可被使用5年。USCG將評(píng)估實(shí)施更高的壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)的可行性，并于2016年1月1日前公布結(jié)果。壓載水處理系統(tǒng)制造商有責(zé)任獲取美國(guó)對(duì)其系統(tǒng)的認(rèn)可，并且，如果是IMO認(rèn)證的系統(tǒng)，制造商應(yīng)確保該系統(tǒng)被USCG所接受。美國(guó)USCG將擁有最終的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
顯然，區(qū)域規(guī)則的率先實(shí)施，給航運(yùn)界帶來(lái)的影響是最直接的。針對(duì)這些實(shí)施的區(qū)域規(guī)則，有專(zhuān)家建議，由于國(guó)家和地區(qū)要求的不同，航運(yùn)公司和壓載水處理系統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)將面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。而作為最終用戶(hù)的航運(yùn)公司，在選擇壓載水處理系統(tǒng)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎決策，以免船舶在選擇航線(xiàn)時(shí)受到限制。
中國(guó)的抉擇
作為一個(gè)航運(yùn)大國(guó)、海洋大國(guó)和貿(mào)易大國(guó)，面對(duì)《壓載水公約》遲遲不能生效和一些區(qū)域規(guī)則的制約，中國(guó)在行業(yè)發(fā)展和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境方面必須做出正確抉擇。
由于歷史原因，我國(guó)在壓載水控制與管理方面的研究起步較晚。我國(guó)自2000年起，由國(guó)家海事局牽頭，成立船舶壓載水國(guó)家項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)小組，把大連作為實(shí)驗(yàn)基地，實(shí)施船舶壓載水教育普及、危險(xiǎn)性評(píng)估、港口生物基線(xiàn)調(diào)查、人員培訓(xùn)和法規(guī)研究等。
中國(guó)船級(jí)社(CCS)作為我國(guó)主管機(jī)關(guān)授權(quán)的船舶檢驗(yàn)與發(fā)證部門(mén)，在2006年出版了《船舶壓載水管理計(jì)劃編制指南》，各航運(yùn)公司根據(jù)CCS的指南，結(jié)合本船具體情況，制定船舶壓載水管理計(jì)劃，并列入船舶的關(guān)鍵性操作文件，為港口國(guó)檢查做好準(zhǔn)備。
中國(guó)籍遠(yuǎn)洋船舶應(yīng)港口國(guó)要求，已全面實(shí)施壓載水置換的操作，但作為港口國(guó)我國(guó)海事部門(mén)至今未對(duì)到港船舶實(shí)施同樣要求。其原因是，目前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)壓載水引起污染進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，而《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)物、植物檢疫法》等是防治水污染和疫情方面的法律。因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的法律依據(jù)，我國(guó)的海事、環(huán)保、漁業(yè)主管部門(mén)無(wú)法對(duì)壓載水進(jìn)行管理。
因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)管理規(guī)定，目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)港口只從防止油類(lèi)污染海洋角度對(duì)含油壓載水進(jìn)行管理，沒(méi)有從引入外來(lái)有害水生物角度對(duì)壓載水進(jìn)行管理。因此，加快完善我國(guó)自身壓載水管理的法律法規(guī)體系顯得尤為迫切，為我國(guó)主管部門(mén)的履約監(jiān)督提供法律依據(jù)，同時(shí)為我國(guó)生產(chǎn)商研發(fā)符合公約要求的壓載水管理系統(tǒng)提供指導(dǎo)。
此外，我國(guó)海域的生物底數(shù)不清，哪些是原有的、哪些是外來(lái)很難分清。應(yīng)對(duì)我國(guó)沿海海域特別是敏感水域的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè)研究，了解船舶壓載水中帶來(lái)外來(lái)水生物和病原體對(duì)我國(guó)沿海生態(tài)的影響，積累相關(guān)數(shù)據(jù)，以便將來(lái)采取有針對(duì)性的管理和控制措施。
對(duì)此，上海船研環(huán)保有限公司總經(jīng)理兼總工程師計(jì)明在接受本刊記者時(shí)認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)對(duì)各個(gè)海洋、生態(tài)資源的調(diào)查數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這對(duì)未來(lái)發(fā)展非常不利。在這方面，美國(guó)值得我們學(xué)習(xí)。美國(guó)不僅對(duì)該國(guó)水域的整個(gè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，并搜集其它國(guó)家的海洋數(shù)據(jù)。只有擁有全面的數(shù)據(jù)，有足夠支撐，在全球才將具備話(huà)語(yǔ)權(quán)，而這些需要國(guó)家層面的整體布局。在公約未生效之前，我國(guó)應(yīng)盡快建立起自己的海洋環(huán)境大數(shù)據(jù)庫(kù)。
實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，也是中國(guó)的一大短板。上海海洋大學(xué)的吳惠仙教授認(rèn)為，目前，國(guó)內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室的資質(zhì)建設(shè)，爭(zhēng)取早日獲得此“重量級(jí)”資質(zhì)，并做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。因?yàn)椋s一旦生效，國(guó)內(nèi)若沒(méi)有相應(yīng)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有國(guó)際資質(zhì)，將導(dǎo)致我們?cè)诤芏喹h(huán)節(jié)處于被動(dòng)境地。上海海洋大學(xué)目前正在申請(qǐng)美國(guó)USCG認(rèn)可實(shí)驗(yàn)室，雖然申請(qǐng)美國(guó)USCG認(rèn)可實(shí)驗(yàn)室的道路十分艱辛，但是這項(xiàng)工作的意義非常重大。另外，她還強(qiáng)調(diào)，中國(guó)應(yīng)該盡早出臺(tái)自己的壓載水管理區(qū)域性規(guī)則，有效保護(hù)我國(guó)的海洋環(huán)境，在國(guó)際舞臺(tái)擁有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。
對(duì)此，國(guó)內(nèi)一些船舶壓載水設(shè)備商業(yè)表示贊同，其中浙江鷹鵬船舶設(shè)備制造有限公司總經(jīng)理王興更認(rèn)為，在海事界，多年來(lái)中國(guó)一直都是人家出題我們答題，現(xiàn)在我們也應(yīng)該嘗試著自己出題讓對(duì)方來(lái)答題，否則一直都會(huì)處處受牽制。若中國(guó)出臺(tái)區(qū)域規(guī)則，表面上看是對(duì)國(guó)內(nèi)壓載水設(shè)備商設(shè)置了更高的門(mén)檻，但反過(guò)來(lái)看，也可以是利好，因?yàn)閲?guó)外的設(shè)備商也同樣要滿(mǎn)足中國(guó)規(guī)則的要求。但對(duì)國(guó)內(nèi)設(shè)備商來(lái)說(shuō)，則有近水樓臺(tái)先得月之利。（中國(guó)船檢 張向輝）
